Federalismo cooperativo e consórcios públicos no Brasil

Lilian Rodrigues de Oliveira Rosa

2020

O federalismo brasileiro reconhece a autonomia política e administrativa da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, ao mesmo tempo em que estabelece competências comuns para a formulação e a execução de políticas públicas em áreas estratégicas. Esse desenho institucional pressupõe corresponsabilidade federativa, legitimidade compartilhada no processo decisório e a atuação coordenada entre os níveis de governo.

Essa lógica está expressa no art. 23 da Constituição Federal, que institui o regime de cooperação federativa e determina sua regulamentação por leis complementares, responsáveis por definir normas e instrumentos que viabilizem sua efetivação no território nacional.

O art. 241 da Constituição Federal trata especificamente dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação como mecanismos de gestão associada entre entes federados. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei nº 11.107/2005 (Lei dos Consórcios Públicos), que instituiu um marco jurídico nacional para o consorciamento, padronizando formatos institucionais, instrumentos administrativos e regras de governança. A lei consolidou os consórcios como instrumentos centrais para a operacionalização do federalismo cooperativo.

Estudos realizados pelo IPEA indicam que o consorciamento intermunicipal ocorre com maior frequência na área da saúde, setor em que os consórcios se consolidaram como estratégia relevante para a ampliação e qualificação da oferta de serviços. Observa-se, contudo, crescimento dessa forma de cooperação em áreas como assistência social, meio ambiente e desenvolvimento urbano. Na educação, embora ainda represente um percentual menor, o uso de consórcios públicos vem se ampliando gradualmente, especialmente em ações de formação continuada, transporte escolar, compras compartilhadas e apoio técnico às redes municipais.

A Lei dos Consórcios Públicos tem contribuído para a ampliação das ações cooperadas, permitindo ganhos de escala, racionalização de custos e melhoria da qualidade dos serviços públicos ofertados à população. Do ponto de vista territorial, os estados da Região Sul apresentam maior densidade de consórcios públicos, seguidos pelas Regiões Sudeste e Norte, refletindo diferentes trajetórias institucionais de cooperação intermunicipal.

Tipos de arranjos de cooperação entre entes federados

No âmbito do regime de cooperação, é possível identificar diferentes arranjos institucionais de cooperação, classificados de acordo com a escala federativa envolvida.

Os arranjos verticais caracterizam-se pela cooperação entre entes federados de níveis distintos, no contexto dos processos de descentralização político-administrativa e da coordenação interfederativa de políticas públicas. Esses arranjos são comuns em políticas nacionais e estaduais que demandam implementação compartilhada.

Município ↔ EstadoEstado ↔ UniãoMunicípio ↔ União

Os arranjos horizontais correspondem à cooperação estabelecida entre entes federados da mesma escala de governo, com destaque para os consórcios e associações intermunicipais. Esses arranjos são amplamente utilizados para a gestão compartilhada de serviços públicos e para o fortalecimento da capacidade institucional dos municípios.

Município ↔ MunicípioEstado ↔ Estado

Os arranjos mistos articulam relações verticais e horizontais, envolvendo entes federados de diferentes níveis em uma mesma estrutura de cooperação. São especialmente relevantes em políticas de caráter regional, metropolitano ou interfederativo.

Espaços institucionais de negociação federativa

Além dos consórcios públicos, o regime de cooperação pode ser operacionalizado por meio de instâncias permanentes de negociação e pactuação federativa. Um exemplo relevante é o do Estado do Rio Grande do Sul, que, desde a implantação de legislação estadual em 1995, estruturou espaços institucionais voltados à articulação entre Estado e Municípios na área da educação.

Destacam-se o Grupo de Estudos e Pesquisas Permanente – Regime de Colaboração e o Grupo de Assessoramento Paritário de Atividade Permanente, que atuaram como instâncias formais de diálogo, pactuação e coordenação. Esses espaços foram fundamentais para a operacionalização do regime de colaboração no estado, promovendo maior alinhamento de responsabilidades e estabilidade na implementação das políticas educacionais.

Exemplos de consórcios intermunicipais

O CONISCA – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Circuito das Águas é um exemplo consolidado de cooperação intermunicipal na área da saúde. Criado em 2003 pelos municípios de Águas de Lindóia, Lindóia, Monte Alegre do Sul, Serra Negra e Socorro, o consórcio tornou-se referência pela qualificação da oferta regional de serviços.

Três anos após sua implantação, já eram observadas melhorias significativas na oferta de serviços de saúde à população, especialmente por meio da consolidação e ampliação do atendimento em especialidades médicas e odontológicas.

Outro exemplo relevante é o COSECS – Colegiado dos Secretários Executivos dos Consórcios Intermunicipais de Saúde de Minas Gerais, em articulação com a Agência de Políticas Públicas (APP). Diferentemente de um consórcio, o COSECS constitui um colegiado permanente de articulação técnica e política, voltado ao intercâmbio de experiências, informações e à pactuação entre os consórcios de saúde do estado.

Criado em 1997, o colegiado atua como elo entre os secretários executivos dos consórcios municipais e as esferas estadual e federal. Em Minas Gerais, os primeiros consórcios de saúde surgiram em 1995, inicialmente atendendo 38 municípios. Atualmente, o estado conta com 64 consórcios ativos, que atendem 662 municípios, evidenciando a relevância e a capilaridade desse modelo cooperativo.

Aspectos para o fortalecimento dos consórcios públicos

Para qualificar e tornar mais efetiva a cooperação intermunicipal, é fundamental que os entes federados observem alguns aspectos estruturantes ao instituir consórcios públicos:

1. Definição clara das responsabilidades dos entes consorciados e dos mecanismos de responsabilização em caso de descumprimento dos compromissos assumidos;

2. Previsão de cláusulas institucionais que reduzam os impactos das mudanças de chefia do Poder Executivo, assegurando continuidade administrativa e estabilidade da cooperação;

3. Atuação indutora da União e dos Estados, por meio de incentivos técnicos e financeiros, para ampliar o uso de consórcios entre municípios de pequeno e médio porte e em regiões metropolitanas.

De modo geral, a experiência brasileira demonstra que a cooperação intermunicipal tem produzido resultados positivos como estratégia para superar limitações de capacidade técnica e restrições financeiras. Os consórcios públicos promovem ganhos de escala, ampliam a eficiência administrativa, fortalecem a capacidade de captação de recursos e contribuem para uma atuação pública mais integrada e territorialmente equilibrada.